内容摘要：环境权是在遭遇严重破坏之情形下提出的，它是人类对环境问题 有了深刻认识继而出现的权利体系。人类在进入工业文明后，在带给自身巨大的物质财富的同时，也留下了负面效应，那就是对环境破坏所带来的一系列后果，诸如：酸雨、南极冰盖的融化、以及臭氧层等问题。基于对自身环境的关注，人类开始讨论环境问题，开始思考人类应该享有怎样的生存环境。本文将从我国环境权现状与法律制度层面探讨确立环境权的必要性与迫切性。
关键词：环境问题、环境权、法律制度保障
一、关于环境权含义的确定
环境权的讨论和研究开始于上世纪60年代的西德，当时一位医生向欧洲人权委员会提出向北海倾倒废物的行为是侵犯人权的行为，指出这种行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生的环境的规定。20世纪70年代，西方学者提出的“环境权”理论，在面临共同的环境危机这样一个国际大背景下，很快为世界所接受。我国法学界对环境权理论的研究始于20世纪80年代。 近几年来，对环境权的研究也越来越多，相关的论著也相继发表。但对于什么是环境权我国学者们说法各异。
根据理论界各专家的权威论断，笔者提出自己关于环境权含义的拙见:环境权即公民、法人和其他组织享有适宜健康和良好生活环境的基本权利；其权利客体是对人类的生存和发展有直接或间接影响的各种环境要素(天然环境要素和人工环境要素)；其内容只限于良好环境权而不包括开发利用自然资源的权利。
二、我国环境权保障的现状
（一）我国实体性环境权现状
⑴宪法对环境权没有明确规定
《中华人民共和国宪法》第9条、第10条、第22条、第26条这四条，从根本上来讲还是国家权力的规定，即国家对环境的管理权和处分权，而忽视了人民群众这个重要的主体。所以我们只能说《宪法》规定原则性地在一定程度上涉及环境权的某些内容。再者《宪法》也没有在第二章“公民基本权利与义务”中对环境权明确重申。虽然国家义务与公民权利之间存在着紧密相关性，但仅以国家义务的存在做公民具有相关权利的推论并不充分，因为一个环境受伤害的公民很难援引这一项“权利”来请求权利救济。确实，法律不可能为一种尚未得到确定的“权利”受到侵害而提供法律救济，故环境权从应有权利到法定权利的转化，并不能从宪法宣言中完全体现出来。
宪法作为现代法治国家的“母法”，由于其对环境权忽略，因而也就不能为建立环境权利体系提供宪法依据，同时也使环境保护法学理论体系缺少最基础的理论支持和法律依据，理论体系的不严密也必然导致实践中对环境侵害的救济不力，这种现状对于保障环境权，有效防止环境污染和破坏十分不利。
⑵《环境保护法》对环境权在立法上没有明示规定
1989年《环境保护法》第1条规定:“为了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”这里提到的只是立法目的，并没有将公民提升到权利主体的地位。第6条、第41条规定的是与环境污染和环境破坏有关的检举权、控告权和赔偿损失请求权，以及保护环境的义务，强调的仍然是公民、法人和其他组织对国家管理的服从，不具有任何实体权利性质的内容，环境主体无权据此要求行政主体作为，受害亦无法直接援引上述规定，以请求司法救济。因此，这也不是对环境权的规定。由于《环境保护法》没有对环境权作出明示的规定，所以，直到今天，我国的全国性法律中仍然没有环境权的明确规定。
⑶环境保护单行法中没有规定环境权
《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等环境保护单行法律法规的相关规定，也是对环境监督管理机关的权利着重强调，对公民的权利却不重视；对环境监督管理机关的义务轻描淡写甚至完全忽略，对公民的义务却着重强调。缺乏对主体具体环境权的保障。整个体系预防和救济少，管制多，还是计划经济下的老一套，完完全全呈现管制型立法特征。这种局面无法调动广大人民保护环境、维护环境利益的积极性，更不用说保护社会弱者了。同时，这种政府管制型立法的弊端必然导致其对预防环境污染无能为力，只能侧重于末端治理，走先污染后治理的老路，而不能适应新的环境治理方略。这种情形也必然导致公民无法对有可能侵害其环境权益的行为提出诉讼，而只能听任环境污染损害事实的发生。这必然会使环境权利得不到有效保护和救济。
⑷其他部门法也没有规定环境权
民法没有规定环境权。《中华人民共和国民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”这只是对环境侵权民事责任的泛泛规定，根本不是从环境权保护的角度予以立法。很显然，这一条款很难有效保护公民、法人和其他组织的环境权。《刑法》一样也没有规定环境权。
以上可以看出，我国法律确实在一定程度上体现了环境权的某些内容，但是，我们又不能由此认为，我国法律已经明确确立了环境权。因为从法律角度来讲，权利一般只有成为决定当事人利益的审判规范时，才具有能够实现的终极意义。
（二）我国程序性环境权现状
环境知情权、参与权、请求权制度是与一个国家的民主与法制建设的整体水平相联系的, 与国家的经济、社会发展程度和政治、社会制度发展水平相关联的。我们必须认识到,公共事务是民主化的世界潮流,公众参与环境事务更是这一时代潮流的潮头,应该成为中国环境保护法制建设的努力方向。实际上,近年来我国的环境政策和管理有许多做法是按这一方向进展。
我国在环境立法中有一些关于环境请求权和环境参与权的规定。如《环境保护法》第六条：一切单位和个人都有保护环境的义务, 并且有权对污染环境的单位和个人进行检举和控告。这可以看作是对环境诉权的原则规定。再如,《水污染防治法》等具体法律中规定“ 环境影响报告书中, 应当有该项目所在单位和居民的意见”,这可以看作是对决策参与权的规定。但是, 这类规定缺乏程序保证和制度保障。在实践中也大多未能进行实际有效运作。公众参与不仅需要有立法保证, 还需要有社会基础。公民社会的发育成长, 不同利益群体和团体的形成, 社会的多元化, 都是公众参与的社会条件。公众进行有组织的参与, 是公众参与的重要形式, 环境保护团体是公众参与的重要力量。我国一向是国家和社会权力一体化, 国家行政权力膨胀, 社会权力式微, 民间媒体和大众传播工具不发达。此外, 公民的环境意识普遍较低, 特别是文化落后地区和社会群体的环境觉悟普遍来说更低, 而与他们密切相关的环境大多比一般环境更为脆弱。这些条件都不利于公众对环境事务的参与。
三、中国环境权法律制度构建的建议
（一）、建立环境权的实体法保障机制
1、在宪法中确立环境权，构建环境权保障的宪法基础
宪法作为国家的根本大法，它所规定的内容是国家和公民活动的法律基础。它是一切组织或者个人活动的根本准则，是公民权利的保障书。 在法律体系中，宪法居于“母法”的地位，是部门法的立法基础。环境权作为一项基本权利，应当在宪法中加以明确规定，才能充分保障环境权，才能使环境权成为环境基本法的立法依据，并为民法、行政法、刑法、诉讼法等部门基本法的立法提供坚实的基础。而我国现行宪法中没有明确规定公民的环境权，我们只能从宪法的条文中推导出其承认公民环境权的态度，如我国宪法第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”第9条规定:“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人利用任何手段侵占或破坏自然资源。”还有第10条、22条、26条都有相关规定，从上述条文我们可以推断出，宪法是保护环境权的。但这种宣言式的规范，没有明确规定环境权，其他部门法也无法从中找到立法的根据，由于欠缺可操作性，因此，仅仅这几条原则性的宣誓很难为环境权提供有效的保护。而目前我国环境问题己经到了十分严重的程度，大气污染、水污染、噪声污染、固体废物污染、酸雨等已达到威胁人的生命、健康的程度，并对人们的工作环境和生活环境造成很大的损害。
因此，环境权应当用宪法加以确立和保护。综观世界各国有关环境权的立法例，在宪法层面上明确规定环境权已经成为一种趋势，我国在入世之后，法律制度正在逐步调整，以期和世界相衔接，作为一种新兴权利的环境权应当顺应时代潮流，在宪法中予以明确规定，赋予其应有的地位。至于是在宪法中增加一条关于环境权的规定，还是在宪法原有条款的基础上增加环境权的相关规定，鉴于我国宪法已经有关于环境权的原则性规定，笔者认为还是采用后者来确立，即在宪法原有的有关环境的规定中增加环境权的规定，这样既可以做到前后条文联系紧密又不增加宪法条款，因此，可以在宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”之后增加两款 ：第一款：公民、法人和其他组织享有在良好(或适宜或健康)的环境中工作和生活的权利，有权获得环境状况的信息，有权参与环境保护活动，有权在与其生活有关的环境遭到破坏，或因此而受到损害时获得赔偿或提起诉讼。公民、法人和其他组织有权对政府部门、单位、个人有关破坏环境的活动进行检举控告，并提起诉讼；第二款：公民、法人和其他组织有保护和改善环境，珍惜自然资源，爱护大自然的义务。凡实施破坏资源和环境的行为造成损害的个人或单位有赔偿的义务。
2、在环境基本法中明确环境权，确立环境权的基本内容
在《环境保护法》中对环境权进行明确的界定，并使用环境权这一法律术语，以保证与宪法规定的一致性。我国的《环境保护法》应当从实体性环境权和程序性环境权两个方面来体现对环境权的保护:第一，作为实体性权利的环境权——良好的环境享有权，即公民有追求在一种健康、和谐的环境中生存、发展的权利，它具休包括:日照权、宁静权、清洁水权、清洁空气权等基本的环境生存权和合理利用环境资源等权利;第二，程序性环境权，包括环境知情权，环境参与权和环境请求权。
⑴环境基本法中关于实体性环境权的规定
在我国的环境保护基本法中，首先，应当明确环境权的规定，明文规定公民的良好环境享有权和法人及其他组织的环境资源使用权；其次，应当明确各级政府及相关部门有保障环境权实现的义务，即应在环境保护法中增加一条规定:第一款:公民有享受良好环境的权利，一切国家机关、社会团体和组织均有保护公民良好环境权的义务。第二款：法人和其他组织拥有享受适宜环境和合理利用环境资源的权利。第三款:公民、法人和其他组织对污染、破坏环境的行为有检举、控告的权利。第四款:各政府机关均应对各省、自治区、直辖市、市、县和各机关团体及个人提供关于有益于恢复、保持和改善环境质量的建设与资讯。
⑵环境基本法中关于程序性环境权的规定
作为一项新兴的法律权利，环境知情权是指环境主体有关心和了解本单位、本地区、本国的环境状况、环境管理活动等有关环境信息的权利。重视对公民知悉，获取环境信息权利的保护是国外环境保护工作的一个重要特点。自从九十年代以来，各国纷纷开展了有关保护公民环境知情权的立法活动，通过这些活动，已经初步形成了保障有力的环境知情权法律体系。借鉴国外的先进经验，针对我国环境立法中存在的问题，本文提出如下建议：第一，在《环境保护法》中明确规定公民享有知悉、获取环境信息的权利——环境知情权，这既符合国外先进的立法体例，又能够真正起到权利宣示的作用，从而有效地激发起公众的参与意识，扭转环境保护的被动局面；第二，国家应该对提供环境信息的政府机关作更为宽泛的规定，既包括中央、省一级也应包括市、县、区乃至乡镇一级，这样才能保证公众能够获得自己真正所需要的环境信息，使环境知情权落到实处。
环境问题最突出的特点在于利益冲突性。这就决定了各种利益的调和必须借用民主观念和公众参与环境行政来实现 。“尤其是环境参与权的确立，使各种利益集团能够充分表达其不同的利益诉求，建立各种利益平衡、寻求利益共存和利益妥协的方式和途径，以减少因环境保护与环境利用的巨大利益冲突引发的社会矛盾，使环境法律制度得到顺利实施”。 可见，“环境参与权”应当成为环境权的一项重要权能，环境公众参与制度应当成为我国环境保护法的一项基本制度，我们应当通过立法的形式明确予以规定。如我国的《环境影响评价法》(2002年)规定要“建立必要的环境影响评价信息共享制度，提高环境影响评价的科学性”，“应当举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。该法较之以前的法律规定在许多方面己经有了进步，但是依照前述规定，一方面环境影响评价信息主要是对监督管理部门和有关的专家开放，而没有对一般民众开放，这就使得环境信息成为一种老百姓可望而不可及的“贵族化”的奢侈品，普通民众无法获得相关的环境信息，也就无法参与环境立法活动，无法正确表达自己的意志，渐渐的也就失去了参与的热情；另一方面，上述规定也没有涉及对不举行论证会、听证会行为所应追究的法律责任，从而导致该项制度在现实操作中流于形式，甚至成为空谈。鉴于此，笔者认为我们应在《环境保护法》中增加关于环境参与权的规定。第一，明确公民、法人和其他组织享有环境参与权；第二，公民、法人和其他组织有提出修改、实施环境法律、法规相关规定的权利；第三，各级政府机关及有关部门应当保证环境参与权的行使。
根据我国《环境保护法》第41条规定的规定，个人和单位可以成为赔偿的责任主体，但由于其缺少对国家赔偿责任的规定，且也仅仅只对具体行政行为侵害环境权的情形提供了救济的途径，一旦出现政府的抽象行政行为侵害环境权的情况，公民则无所适从，而我国的《国家赔偿法》和《行政复议法》、《行政诉讼法》及《民事诉讼法》也没有对相关的衔接问题做出规定，因此，这就很难使环境权在受到损害时得到及时的救济。而其他国家如泰国的《国家环境质量法》(1992年)第6章、美国《清洁水法》中规定了一系列公民的环境权利和义务，其中包括要求国家赔偿由于政府行为造成损害的权利。它们这种在环境基本法中明确环境侵害救济的方式是值得我们借鉴的，我们应当将我国环境诉讼制度加以细化——明确规定环境主体行使如上权利的方式。此外，我们还应当健全和完善政府部门在保护环境权利行使方面的职责制度，使环境权的行使落到实处。因此，本文认为，应当在《环境保护法》中增加关于环境侵害国家责任的规定及关于政府的相关环境法令、规定等侵害环境权的救济方式的规定。
3、环境权的行政法保障
根据我国的法律规定, 环境权的实现主要依赖于国家环境行政法治的保障, 而我国的环境权缺乏充分有效的行政法治保障。我国目前的环境实体立法主要是管理型立法, 强调环境监督管理机关的权力和公众保护环境的义务, 而忽视环境主体的环境权利, 对环境权的基础地位认识不足、规定不明, 对行政主体的权责规定不够明确, 仅规定对污染和破坏环境的单位和个人有权“检举和控告”, 从而导致实践中环境权益往往得不到有效的救济。
在我国, 要保障环境权, 必须加强环境行政法治。第一, 正确处理公民、法人及其他组织的环境权和国家环境管理职责的关系,政府的环境管理权来自于环境主体的委托, 整个环境行政管理都应以环境主体的环境权利为中心。从保障环境权出发, 从强化国家环境监管职责出发,建立我国的环境行政赔偿和补偿制度,以此强化对污染者的监管力度和对环境权的关怀。第二, 积极解决行政主体权限争议和不作为, 避免环境权保障得不到实现。要解决好这一问题, 立法机关在制定、修改相关法律、法规时, 对行政机关之间的权限应进一步细化, 做到责权明确, 建立政府统一领导, 形成一套从中央到地方的环境行政管理体系。第三, 理顺政府内部及政府部门与环境中介组织和企业之间的关系, 明确政府环境责任,使环境执法坚强有力。在环境污染问题上要严格贯彻行政首长负责制以及主要负责人负责的制度, 并在法律上进一步明确追究机关、追究程序和具体责任。
（二）建立环境权保障的程序性法律体系
1、确立环境知情权的法律保障
我国的《环境保护法》只是确立了环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报的义务，并未直接赋予公众环境知情权。这种以环境管理机构或国家权力为出发点的立法模式仍反映出长期以来中国的国家本位立法思想，这种思想不符合环境法这种社会立法的性质。今后，应当通过立法直接确立公众的知情权，并应具体规定知情权的行使方式、程序以及权利受到侵害后的救济程序。
环境知情权是指环境主体组织收集、知晓环境问题和国家环境政策以及了解其周围的生活环境状况的权利，比如国家和本区域空气质量状况、河流和湖泊等地表水和地下水的清洁程度、区域内污染源和开发建设活动及其政府决策会给居民的生存和生活带来的不利影响等，这一权利是环境权的表现之一。 环境知情权是其参与环境立法、环境决策、工程建设项目的环境影响评估等环境监督管理活动的前提，即是环境参与权得以实现的前提，也是环境主体行使监督权的一种表现。因此，应当在环境基本法和环境单行法中分别作出原则性的和具体的规定，比如对人们如何获取信息、获取何种信息、对获得的信息有无反馈途径等有关获得环境信息的程序问题需要详细地规定。完善环境状况公布制度，发布环境空气质量周报，甚至日报，提高环境管理的透明度。还应当具体规定知情权的行使方式、程序以及权利受到侵害后的救济程序。
2、强化环境参与权的法律保障
公众参与的核心是在环境权与国家环境行政权之间进行平衡，一方面环境主体直接参与环境行政执法活动，可以帮助行政机关更好地进行环境管理和环境决策；另一方面环境主体参与可以对行政权进行有效的监督和控制，保障行政权的合法行使。这一权力在许多国家的立法中都有体现。我国《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》等法律中也规定了环境影响报告书应当有该建设项目所在地单位和居民的意见，这些是环境参与权的具体体现。但就公众参与的范围和程序来看，主要局限于环境保护中的末端参与，环境主体只有提意见的权利和行政法规定的被处罚的申诉权，没有对国家公布信息的内容、渠道、公众反馈的渠道、救济措施等有相配套的规定，从而导致听证会、论证会等制度，因缺乏有效的监督机制和程序保障使得过程流于形式，并未取得预期的效果。公众参与制度要真正发挥作用，笔者建议，应制定完备的法律、法规，其中明确规定环境主体参与环境保护的目的、原则、权利、义务、方式、途径、制度和责任等，明确国家环境行政权与环境权间的界限。必须把公众参与变为环境保护全面参与，即包括预案参与、过程参与、末端参与和行为参与等在内的全部参与，赋予环境主体全面参与环境保护的权利。同时这套机制至少应包括政府权力的制约机制和环境主体对环境的知情机制，表达意见及对意见予以反馈的机制，责任机制和司法救济机制等，以保证环境参与权的实现。
3、完善环境请求权保障
环境权的实现，必须借助制度模式和组织结构的力量，如果让环境权仅仅停留在纸面上或观念中，就只等于空气的振荡，不能成为决定性的力量。请求权的完善既充分保障了环境权的有效行使，又可以实现对环境行政权的监督，使环境公权之间以及环境公权与环境私权之间达成一定的平衡。建议扩大环境行政诉讼的范围，赋予行政相关人（包括间接相对人）对政府损害环境的不当行政行为提起行政诉讼的资格。环境请求权至少应该包括以下内容：环境主体在环境保护监督管理机关未依法律规定履行义务时，有权向法院提起行政诉讼；公民、法人和其他组织认为环境保护监督管理部门审批具体项目不当，有可能引起环境污染或环境破坏时，向人民法院提起诉讼和对环境保护部门不当行使自由裁量权提起诉讼；公民、法人和其他组织对环境保护监督管理机关对当事人（环境污染者或破坏者）作出的处罚决定不服，可以向人民法院提起诉讼。此外，公民、法人和其他组织有权对环境行政机关侵犯其权利的行为要求国家赔偿。对环境主体在诉讼中存在的交易成本变大和免费搭车两大障碍，本文认为，可以通过倡导环境团体诉讼的方法予以解决。在国外已经成立了一些这样的机构，如美国最负盛名的环境诉讼团体——自然资源保护委员和环境保护基金即拥有相当树数目的环境专家及律师，经常进行寻法活动。建立相应的诸如环境保护委员会和环境保护基金等环境诉讼团体，代表环境主体进行诉讼，这与我国民事诉讼法第54条规定的代表人诉讼制度相一致的，值得在我国推广。
